靖力
  話題背景
  ■黨的十八大提出“美麗中國、永續發展”的概念,並首次將ssd固態硬碟生態文明寫入黨章。在十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中,生態文明建設成為重要的改革議題之一,並提出“推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”。
  ■今年3月至10月,全國檢察機關開展“破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪專項立案監督威剛記憶體活動”,集中精力會同行政執法機關、公安機關排查有案不移、有案不立的破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪線索,加大監督移送、立案的力度,切實防止以罰代刑。
  7月28日,在由《方圓》雜誌社主辦、內蒙古自治區usb錫林浩特市檢察院承辦的第十一屆方圓法治論壇“美麗中國·檢察實踐——延伸檢察職能助力生態環境保護”研討會上,一個聯結檢察權與生態保護的命題被提了出來:所有人都在提生態環境保護,檢察機關能做些什麼?
  私挖濫採化療副作用泛濫生態環境面臨危機
  7月底正是錫林郭勒草原最為炎熱的季節。“氣候還算正常,不過我看到有些膠原蛋白草場遺留著礦坑,有的草場成了垃圾站。”會議間歇,一位與會代表告訴記者。
  這位代表看到的只是部分草原被破壞的情景。據《中華人民共和國草原法釋義》一書介紹,50年來,中國共計開墾草原1900萬公頃,草地不斷消失。2003年前後,全國沙化面積已經達到了1.35億公頃,每年還在以200萬公頃的速度增加著。各類破壞草原生態環境的犯罪行為,無疑是造成草原退化的重要因素。
  今年2月,農業部草原監理中心發佈的《2013年全國草原違法案件統計分析報告》顯示,2013年全國各類草原違法案件發案19185起,全年破壞草原面積1.5萬公頃,較2012年增加了91.2%。其中,移送司法機關的案件僅有279起。“草原違法案件發案的巨大數字與少量移送司法機關的案件形成鮮明對比。”南開大學法學院教授戚道孟對記者說。
  不僅草原的生態面臨著危機,我國的湖泊、山地、森林也同樣承受著粗放式發展帶來的後遺症。一些不法分子置生態環境和群眾的利益於不顧,瘋狂排泄污水、肆意採砂、毀壞林地耕地。河南省郟縣檢察院檢察長孫軍偉告訴記者,位於伏牛山餘脈的郟縣,環境資源比較豐富,但近年來受利益驅動,破壞生態環境的犯罪屢屢發生,私挖濫採屢禁不止,令人頭痛。
  福建省龍岩市檢察院檢察長羅輝也提到,作為森林覆蓋率和金、銅、鐵、煤等16種礦產儲量全省居首的龍岩,因為改革開放初期,與全國多數山區、礦區、林區一樣,實行粗放型的經濟發展模式,生態環境遭到比較嚴重的破壞,水土流失、礦山安全等問題已成為社會經濟發展的頑症。
  依法履職助力生態環境保護
  生態環境遭到嚴重破壞,引起檢察機關的高度關註。2013年7月2日,在最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第一次集體學習中,最高人民檢察院檢察長曹建明強調,各級檢察機關要認真執行有關環境保護的法律規定,全面履行法律監督職責,不斷加大環境資源司法保護力度,為生態文明建設提供有力的法治保障。今年2月,最高人民檢察院決定在鞏固2013年“危害民生刑事犯罪專項立案監督活動”成果的基礎上,部署開展為期8個月的“破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪專項立案監督活動”。
  今年4月24日,十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過的修訂後的環境保護法,將於明年1月1日施行。修訂後環保法從原來的47條增加到70條,加大了政府、企業、公眾等各方責任和處罰力度,這無疑對檢察機關查辦瀆職侵權犯罪案件提出了新的要求。
  記者在採訪中瞭解到,近年來,各地檢察機關立足檢察職能,積極助力生態環境保護,主要途徑有四:一是強化批捕起訴職能,依法嚴厲打擊相關刑事犯罪;二是完善訴訟監督,對刑事案件、民事案件以及判決的執行進行監督;三是強化對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的法律監督;四是嚴懲破壞生態環境犯罪背後的職務犯罪。
  在查辦破壞生態環境犯罪方面,檢察機關以專項辦案的方式重點查辦案件高發、頻發領域的犯罪。據福建省閩侯縣檢察院檢察長江偉介紹,閩侯被稱為“中國根藝之鄉”,是全國根雕生產和銷售的主場地。由於涉林刑事犯罪高發,近5年來,該院將涉林刑事犯罪作為打擊重點,建立林業行政執法與刑事司法銜接機制,針對執法不規範、案件應當移送而不移送等問題,會同縣森林公安局、各基層林業執法單位召開專題研討會,統一執法尺度,規範執法行為。其間,該院共依法批捕涉林刑事犯罪20件21人,起訴90件104人,分別占破壞環境資源犯罪總人數的55.3%和86.7%。據內蒙古自治區錫林郭勒盟檢察院常務副檢察長梁志堅介紹,該盟兩級檢察機關始終把發生在草原上涉及草場、水源、礦產等刑事犯罪作為打擊重點,2010年以來共批捕此類案件68件114人,提起公訴59件89人。同時,結合辦案中發現的問題,錫林郭勒盟兩級檢察機關共向土地、環保、草監等部門發出檢察建議54件,一些非法採礦、採砂、排污點被關停。此外,他們還註重對法院生效判決的執行情況進行監督,確保法院關於生態環境案件的生效判決切實得到執行。
  在嚴厲查辦破壞生態環境犯罪背後的職務犯罪方面,據安徽省明光市檢察院檢察長周壽忠介紹,近兩年來,明光市檢察院從三類問題入手,查處與環境相關的職務犯罪。首先,從群眾反映強烈的問題入手,對群眾反映強烈的東風湖污染事件,該院介入調查後,對涉嫌受賄的環保局監察大隊4名人員立案偵查,4人最終均被判處實刑。其次,從關涉民生民利的事情入手,針對非法採礦等行為,挖出了其背後的保護傘,查處了明光市國土局原副局長、礦產資源管理所原所長的職務犯罪。再次,從熱點領域入手,2014年以來,該院積極與森林公安聯繫溝通,密切關註涉林犯罪案件,查處了明光市林業局林業總站原副站長杜某濫用職權申請領取、套取國家退耕還林補助款等案件。
  與會人員認為,除了查辦犯罪案件,檢察機關還應註重犯罪預防,針對辦案中發現的監管缺失、制度漏洞等,積極向相關部門發出檢察建議,幫助其完善制度、強化監管,從源頭上減少犯罪行為的發生。
  辦案中遇到的司法難題亟待解決
  與會人員表示,在查辦破壞生態環境類犯罪中,還存在很多司法難題。
  據河南省陝縣檢察院檢察長王峰介紹,實踐中,破壞生態環境的部分罪名還存在處刑較輕、震懾力度不夠的問題。例如毀壞草原、林地未達1000畝的人員多被適用緩刑,罰金往往僅數萬元。與毀草、毀林開荒帶來的巨大經濟利益相比,較小的犯罪成本難以遏制和震懾犯罪行為。實踐中,破壞生態環境的瀆職類犯罪多數被適用緩刑、免刑,沒有起到刑罰一般預防的作用。
  戚道孟也告訴記者,破壞生態環境案件的實際處罰率較低。刑法規定,破壞生態環境犯罪的成立要有一定的危害結果。而生態環境犯罪行為跨時空、具複雜性,危害結果往往有潛伏期,難以預測,目前,在查辦生態領域犯罪案件危害結果的認定中普遍存在危害結果鑒定難、量化難,損害行為與因果關係認定難等問題。這都直接導致認定的危害結果不穩定且偏低,降低了對犯罪行為的實際處罰率。例如,查辦環境監管失職的瀆職犯罪,如果危害結果難以確定,犯罪嫌疑人的瀆職責任就無法認定,有時即使伴隨受賄行為,也因受賄金額不高難以立案,案件往往被撤銷或者決定不起訴。“2013年全國草原違法案件發案19185起,移送司法機關的僅有279起,這一數據能說明這個問題。”戚道孟說。
  最高人民檢察院法律政策研究室主任萬春說,檢察機關助力生態環境保護,在訴訟監督方面,除了立案監督,還存在對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件法律監督的難題。各地檢察機關在對公安機關實施專項立案監督的時候,往往發現破壞生態環境的犯罪沒有立案,總是伴隨著行政執法機關對案件線索應當移送而不移送的情況。這些案件以違反行政法律法規為前提,環境違法的認定與環境主管部門的行政行為有關,所以此類犯罪案件線索的來源取決於行政機關的移送,如果行政執法機關“以罰代刑”、不移送犯罪線索,公安機關就無法立案,也勢必會影響檢察機關辦案。
  戚道孟補充道,目前刑法只對個人故意違反生態環境保護法律、危害生態環境造成嚴重後果的行為進行處罰。對地方政府、行政主管部門、執法監管部門集體研究決定和執法監管人員故意濫用職權、徇私舞弊,違反生態環境法律、破壞生態環境的行為,沒有單列罪狀,那些以單位名義公然違反生態環境保護法律的行為怎麼定罪,還是一個難題。  (原標題:檢察機關助力生態保護大有可為)
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